Section II : Résultats généraux de l’exécution des lois de finances

4.30.    Il s’agit :

• de dégager dans une vue d’ensemble les résultats généraux de l’exécution de la loi de finances de l’année ;
• d’examiner au regard des textes en vigueur, les éléments qui ont permis de dégager le résultat. 

A.    PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU BUDGET
Tâche 1 : Prendre connaissance des lois de finances de l’année sous contrôle et du Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DPBEP). 

Lire les lois de finances concernées et le DPBEP pour comprendre leur contenu.

Tâche 2 : Présenter le document budgétaire dans la forme et le fond.

• Indiquer les différentes composantes du budget ;
• Faire une présentation de son contenu ;
• Examiner le document budgétaire et le DPBEP par rapport aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances et à la doctrine ;
• Indiquer les grandes orientations en matière de recettes et de dépenses.

Documents à exploiter

• Le jeu de budget de l’année en examen ;
• Le Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DPBEP) ;
• La note de présentation et/ou rapport économique et financier ;
• Le rapport des commissions parlementaires ;
• Les documents retraçant les discussions parlementaires ;
• Le recueil des questions et réponses et recommandations formulées par le Parlement ;
• La loi organique relative aux lois de finances (Directive DLF de l’UEMOA) ;
• Le Règlement général sur la comptabilité publique (Directive DRGCP de l’UEMOA).

A.1.     Présentation sommaire des structures chargées de l’exécution du budget

Tâche 1 : Présenter les structures chargées de l’exécution des recettes et des dépenses.

Tâche 2 : Faire ressortir les anomalies et incohérences par rapport aux textes en vigueur. 

Documents à exploiter

• Les textes portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère des Finances et des structures concernées ;
• La Loi organique relative aux lois de finances ;
• Le règlement général sur la comptabilité publique ;
• Autres textes réglementaires.

A.2.     Présentation du contexte dans lequel le budget a été voté

Tâche 1 : Confectionner un tableau présentant les principaux agrégats économiques pour l’année n-1 et l’année n en cours d’examen. 

Tableau n°3 : Situation du pays par rapport aux principaux agrégats économiques 
 

Tâche 2 : Exploiter ces agrégats pour présenter et commenter le contexte national et international et indiquer les principales hypothèses et méthodes qui ont permis d’établir les prévisions de recettes et de dépenses pour l’année n ainsi que les résultats attendus

Autres documents à exploiter

Rapports des partenaires au développement, notamment les organismes du Système des Nations Unies, les autres organismes du financement du développement. 

Tâche 3 : Analyser toutes les modifications (changement de système comptable et/ou de nomenclature et autres changements) et leur impact sur la présentation générale des résultats.

B.    OPÉRATIONS BUDGÉTAIRES

B.1.     Vue d’ensemble 

Tâche 1 : Remplir le tableau ci-après présentant la situation d’ensemble des prévisions et des réalisations des lois de finances.

Tableau n°4 : Vue d’ensemble de la situation des prévisions et des réalisations des lois de finances pour l’année n
 

B.2.     Calcul des différents soldes et analyse dynamique du résultat de l’exécution budgétaire

À partir du tableau présentant la situation d’ensemble

Total général = total solde par colonne

Calcul du déficit = total solde ressources – total solde charges

Analyse dynamique des résultats :

Calcul de la réduction sur déficit et du taux de réduction de déficit

Tableau n°5 : Réduction sur déficit et du taux de réduction de déficit
 

Analyse de l’évolution du solde sur les quatre dernières années

Comparaison du déficit prévu en loi de finances et du déficit réalisé 

Se servir des informations publiées par l’Institut de Statistique et de l’analyse économique sur les Comptes Nationaux pour connaître le niveau atteint par le PIB aux prix courants.

Calcul du solde en pourcentage du PIB (déficit inscrit en LF rapporté à la prévision du PIB, résultat de l’année rapporté au PIB de l’année aux prix courants). 

Tableau n°6 : Soldes d’exécution de la loi de finances

B.3.    Examen par poste des rubriques budgétaires

B.3.1.    Recettes du budget de l’état

Présenter et commenter les résultats avec les prévisions de recettes en loi de finances et faire une comparaison sur les 5 dernières années (cycle des DPBEP) étayée par un graphique ou un tableau selon le cas.

Tâches : Tableau et/ou graphique présentant les montants prévus et réalisés de recettes du budget de l’État sur les 5 dernières années.  

Commenter le tableau et le graphique.

Recettes du Budget général

• Vue d’ensemble : prévisions des lois de finances et recettes effectives

Tâche 1 : Tracer et remplir le tableau des recettes budgétaires en prévisions et en réalisations.

Tableau n°7 : Recettes budgétaires

Tâche 2 : Commenter le tableau en indiquant l’évolution (montant, proportion, écart des réalisations par rapport aux prévisions, taux d’accroissement) de l’ensemble des rubriques et par grande composante. 

Prévision (recettes fiscales et non fiscales) en LFI et en LFR

Tâche 1 : Extraire les mesures fiscales nouvelles prévues en loi de finances et noter le taux de croissance économique prévu dans le Rapport économique et financier ou le document qui le remplace.

Tâche 2 : Analyser le taux de progression des prévisions de recettes fiscales au regard de l’évolution du taux de croissance économique et des mesures nouvelles prises en LFI et en LFR. Indiquer les effets et les résultats (si possible chiffrés) attendus, du fait d’une amélioration de la situation économique et/ou de l’impact des mesures nouvelles.

Recettes effectives
Tâche 1 : Observer les informations présentées dans le tableau de la vue d’ensemble.

Tâche 2 : Présenter pour chaque catégorie de recettes, à savoir les recettes fiscales, les recettes non fiscales, les prélèvements sur recettes, les fonds de concours, les résultats atteints, l’évolution de l’année n-1 à l’année n, en le rapprochant des prévisions.

Il est conseillé de s’efforcer également de présenter les données chiffrées tout en expliquant sommairement les principales caractéristiques du système fiscal (catégorie d’impôts, de taxes, les réseaux de collecte, etc.).

Recettes fiscales
Les aménagements prévus en lois de finances et leur impact sur le recouvrement

Tâche 1 : Présenter dans un tableau d’ensemble les recettes fiscales en mettant l’accent sur le passage de l’exécution de l’année n-1 à l’exécution de l’année n, au regard des mesures nouvelles et autres aménagements prévus en lois de finances.

Remarque importante : Les chiffres des colonnes (II à IV) du tableau ci-dessous ne sont qu’une estimation qui dépend des éléments retenus pour mesurer l’incidence des mesures nouvelles. Ce tableau permet, cependant, d’évaluer l’importance du surplus de recettes dégagé.

Il est ainsi possible de calculer l’évolution spontanée des recettes fiscales nettes (total de la colonne II) et de déterminer la croissance spontanée des recettes fiscales (total colonne II/total colonne V). 

De même, on peut calculer l’effet des mesures antérieures (total colonne III) et celui des mesures nouvelles (total colonne IV) et la croissance des recettes fiscales liées à l’application de ces mesures. 

Tableau n°8 : Passage de l’exécution des recettes fiscales de l’année n-1 à l’exécution de 
l’année n, au regard des mesures nouvelles et autres aménagements prévus en lois de finances

Les méthodes comptables appliquées

Tâche 2 : Vérifier que, conformément au principe de l’intangibilité du bilan d’ouverture, il y a une parfaite concordance entre les montants de recettes fiscales enregistrées dans la balance de sortie de l’exercice n-1 et ceux de la balance d’entrée de l’exercice n, notamment en ce qui concerne les restes à recouvrer.

Bien souvent, des écarts sont notés entre ces deux documents. Ces écarts peuvent provenir de la régularisation de certaines opérations (correction d’une erreur d’imputation ou d’une erreur de saisie) au mépris des mécanismes comptables prescrits en la matière.

En application du principe d’intangibilité du bilan d’ouverture, un principe général en comptabilité veut que le redressement d’erreurs soit enregistré au titre de l’exercice au cours duquel les erreurs ont été révélées (et non au titre de l’exercice au cours duquel se sont produites les erreurs, si les comptes de cet exercice ont déjà été arrêtés). 

Documents à utiliser :

• CGAF n-1 pour vérifier la balance de sortie de l’exercice n-1
• CGAF n pour vérifier la balance d’entrée de l’exercice n

Analyse des restes à recouvrer et des taux de recouvrement

Tâche 3 : À partir des informations contenues dans le tableau ci-dessous, analyser les restes à recouvrer et calculer les taux de recouvrement pour l’ensemble des recettes fiscales sachant que :

• le recouvrement de la plupart des recettes se fait au comptant (liquidation, mise en recouvrement et paiement). La prise en charge n’intervient qu’en cas de retard de paiement ou de redressement ;
• le taux de recouvrement sur prise en charge de l’année courante est égal au rapport entre les recouvrements sur prises en charge au cours de l’année courante et les prises en charge de l’année courante ;
• le taux de recouvrement sur créances des années antérieures est égal au rapport entre les recouvrements sur prises en charge des années antérieures et les restes à recouvrer au début de l’année courante.

Recettes non fiscales et fonds de concours
Tâche 1 : Retracer dans un tableau comme ci-dessous, l’évolution des recettes non fiscales et des fonds de concours. 
Tableau n°9 : Évolution des recettes non fiscales et des fonds de concours

Tâche 2 : Analyser d’abord les recettes non fiscales.

Recettes non fiscales

Analyse globale
Évolution des différentes natures de recettes non fiscales

Tâche 3 : Faire le commentaire de l’évolution de ces recettes sur au moins trois ans, soit de l’année n-2 à l’année n en mettant l’accent sur :

• le recouvrement de l’année n, son accroissement par rapport à l’année n-1 ;
• la part de ces recettes dans les recettes du budget général ;
• les rubriques qui ont connu de grandes variations et des écarts importants par rapport aux prévisions, les raisons et l’incidence de ces écarts sur l’ensemble des recettes non fiscales.

Fonds de concours
Les fonds de concours, à l’instar des rétablissements de crédits, sont un mécanisme qui permet de déroger au principe de la non-affectation des recettes.

La procédure du fonds de concours prévue par l’article 33 de la Directive n°06 relative aux lois de finances permet d’assurer aux personnes morales ou physiques qui désirent participer, avec l’État, au financement d’une dépense publique particulière que leurs fonds serviront bien à cet objet.

Aux termes de l’article 33 précité, cette procédure permet d’assurer une affectation au sein du budget général ou au sein d’un budget annexe.

Le produit des fonds de concours ne fait pas l’objet d’évaluation en loi de finances ; il vient simplement s’ajouter au montant des recettes budgétaires.

La procédure du fonds de concours est assez lourde. Elle implique, lors du vote de la loi de finances, l’ouverture de chapitres « pour mémoire » ne comportant aucune évaluation chiffrée puisqu’on ne connaît pas à l’avance le montant des recettes qui seront versées par les tiers. Lors du versement, on inscrit au fonds de concours le montant correspondant. Ensuite, un arrêté du Ministre des Finances ouvre un crédit d’égal montant au chapitre correspondant à la nature de la dépense et au service chargé de sa réalisation.

Le rattachement budgétaire des fonds de concours doit, en principe, intervenir dans l’année. Mais cette règle n’est pas toujours respectée. Il appartient donc à la Juridiction Financière de s’assurer du respect de cette règle et de dénoncer les cas de violation constatée.

Analyse des fonds de concours

Tâche 1 : Analyser les fonds de concours à travers l’examen des points ci-après :

• le nombre total de fonds de concours, les montants rattachés et leur évolution ;
• la part que représentent ces montants dans les dépenses nettes ;
• l’origine de ces fonds ;
• les versements ou recettes de fonds de concours ;
• les budgets et services bénéficiaires et les montants reçus ;
• le nombre de fonds non utilisés et les raisons.

Cette analyse doit également permettre de s’assurer que l’utilisation des fonds reçus est effectivement conforme à l’intention des parties versantes ou des donateurs.

Les tableaux ci-après peuvent être confectionnés pour mieux conduire ces analyses.

Tableau n°10 : Évolution des rattachements de fonds de concours (en millions de francs CFA)

Tableau n°11 : Fonds de concours recueillant un montant important (en millions de francs CFA)

Tableau n°12 : Présentation des principaux budgets ou services bénéficiaires de fonds de concours

Prélèvements sur recettes

Le prélèvement sur recettes consiste à procéder à une rétrocession directe d’un montant déterminé de recettes de l’État au profit des communautés économiques en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l’État.

Identification des ressources prélevées

Tâche 1 : 

• Identifier ces ressources et les éléments sur lesquels elles sont assises ;
• Constater la part qu’elles représentent dans les recettes budgétaires et leur évolution pluriannuelle ; 
• Analyser le mécanisme en place et le traitement budgétaire de ces prélèvements, tant en prévision qu’en exécution, au regard des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances

L’analyse sur les prélèvements peut être conduite en se servant du tableau ci-après :

Tableau n°13 : Évolution pluriannuelle des recettes budgétaires

AU TOTAL :
Dans les commentaires à faire sur l’évolution des recettes, il faut mettre l’accent sur les principales évolutions constatées, faire une analyse détaillée de ces évolutions et expliquer les raisons qui ont conduit aux écarts les plus importants. Ainsi, au niveau des recettes fiscales, par exemple, une diminution des recouvrements peut être le résultat d’une baisse des taux, d’une augmentation des exonérations fiscales, d’une baisse de l’activité économique, des revenus, ou des défaillances dans le système de collecte, etc.

B.3.2. Dépenses du budget de l’État

Présenter et commenter les résultats avec les prévisions de dépenses en lois de finances et faire une comparaison sur les 5 dernières années (cycle des DPBEP) étayée par un graphique ou un tableau, selon le cas.

Tâche : Tableau et/ou graphique présentant les montants prévus et réalisés de dépenses du budget de l’État sur les 5 dernières années suivi d’un commentaire. 

Dépenses du Budget général

Rappeler la nomenclature des dépenses

Tâche 1 : Faire un rappel sommaire de la nomenclature des dépenses de l’année et observer les changements intervenus à l’année n. Car les changements de nomenclature peuvent avoir des répercussions sur la structure des dépenses du budget général et rendre malaisées les comparaisons pluriannuelles.
Prévisions et réalisations

Tâche 2 : Présenter dans un tableau les résultats par rapport aux prévisions et à l’année n-1 et si possible à l’année n-2.

Tableau n°14 : Situation des dépenses du budget général en n et leur évolution de n-2 à n (en millions de francs CFA)

Tâche 3 : Mettre l’accent sur les ajustements opérés en cours d’année et s’assurer qu’ils ont été faits en conformité avec la législation en vigueur. Dans le cas contraire, signaler les manquements en matière de régularité.

Tâche 4 : Analyser la structure des dépenses du budget général et mettre l’accent sur le contenu réel des dépenses ordinaires civils, militaires et autres et les dépenses en capital. Comparer les dépenses effectives aux crédits ouverts en insistant sur les montants, les taux de progression et les facteurs explicatifs des évolutions les plus significatives constatées.

Fondement : Code de transparence qui exige la production des justificatifs en cas d’écarts significatifs entre prévisions et résultats. 

Tâche 5 : Faire l’analyse de quelques dépenses particulières, notamment :

Les charges financières de la dette publique, en indiquant :

• l’évolution du montant de la dette publique (comparaison avec les années antérieures) ;
• les bailleurs internationaux en particulier ;
• les raisons du recours aux emprunts ;
• les conditions de ces emprunts ;
• le montant des remboursements de capital effectués au cours de l’année, à qui et quand ?
• le montant des intérêts versés au cours de l’année, à qui et quand ?
• Les crédits relatifs aux charges financières de l’État sont évaluatifs. Ces crédits évaluatifs s’imputent, au besoin, au-delà de prévisions initiales.

Les dépenses de personnel (civil et militaire) en indiquant pour chacune de ces deux catégories de personnel :

• l’effectif et son évolution au cours des deux dernières années ;
• l’évolution de la rémunération moyenne (salaires, indemnités diverses, avantages en nature et autres charges réglées par l’État pour ses agents ;
• les facteurs explicatifs de l’accroissement de ces dépenses ;
• les principaux budgets (en effectif et en traitement) et leur part dans le total des rémunérations d’activités.

En général, les dépenses de personnel représentent une part importante des charges de l’État. Il convient donc de les examiner de manière appropriée et avec beaucoup d’attention.

Les dépenses d’acquisition de biens et services et les dépenses de transfert en indiquant :

• le contenu et l’évolution de ces dépenses ;
• les facteurs explicatifs de leur accroissement ;
• les principaux budgets et les principales dépenses de ces budgets analysés par nature.

Les dépenses en capital, en examinant les Autorisations d’Engagement et les Crédits de Paiement y afférents ouverts en lois de finances, en retraçant leur évolution par rapport à l’année n-1, en indiquant par budget bénéficiaire, la nature des investissements (les plus importants) effectués par l’État.

Le plan de présentation des dépenses en capital pourrait se présenter comme suit :

A. Pour les Autorisations d’Engagement

1)    Loi de Finances Initiale
2)    Les AE disponibles
LFR
Annulations
Autres mouvements (report, décret d’avance, etc.)
3)    Utilisation des AE

B. Pour les Crédits de Paiement
1)    LFI
2 )    Crédits disponibles
3)    Dépenses nettes
 

SCHÉMA D’ANALYSE DES DÉPENSES EN CAPITAL

1. Autorisations d’engagement disponibles

Crédits ouverts

• Analyser l’évolution des ouvertures de l’année par rapport à celles de l’année précédente ;
• Expliquer pourquoi des ouvertures d’AE en cours d’année ont été éventuellement nécessaires ;
• Analyser les effets d’éventuels changements de nomenclature ;
• Dégager les grandes priorités affichées et la répartition par grandes masses.

Crédits disponibles

• Analyser l’évolution du montant total des crédits disponibles (AP ouvertes et AP non affectées des années précédentes) ;
• Tenir compte des dates d’ouverture des AP, des dates tardives peuvent rendre difficile la consommation des AP. 

2. Utilisation des AE

• AP restées en fin d’année précédente sans affectation ni délégation, motifs de leur non-utilisation.

3. Engagements et consommation des crédits de paiement (CP).

• Évolution du taux d’engagement (engagements de l’année/total à engager) par rapport aux années précédentes ;
• Évolution du taux de consommation des crédits de paiement (paiements de l’année/total à payer) et du reste à payer en fin d’année par rapport aux années précédentes ;
• Interprétation de ces résultats en fonction de l’évolution sur les quatre dernières années du volume total des AE à affecter, du montant des engagements, de celui des paiements ; 
• Comparaison de l’exécution (affectation des AP, engagements prononcés, paiements effectués sur une même opération) et des priorités affichées, notamment en Lois de Finances Initiales.

OBSERVATIONS PARTICULIèRES SUR LES DéPENSES EN CAPITAL

Il faut avoir à l’esprit que :

« Les Autorisations d’Engagement constituent la limite supérieure des dépenses que les Ministres sont autorisés à engager pour l’exécution des investissements prévus par la loi.
Elles peuvent être révisées pour tenir compte soit des modifications techniques, soit de variation de prix. Ces révisions sont imputées par priorité sur les autorisations de programme ouvertes et non utilisées ou, à défaut, sur les autorisations de programme nouvelles ouvertes par une loi de finances.
Les Crédits de Paiement sur opérations en capital constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes ». 
Vérifier que les AE non utilisées sont apurées, soit par annulation, soit rendues disponibles pour une affectation nouvelle.
Enfin, il faut s’assurer que les dépenses en capital gérées à travers les Autorisations d’Engagement et les Crédits de Paiement sont suivies et retracées dans une comptabilité spéciale des investissements fiable. Il faudra donc demander à prendre connaissance de ces informations auprès du Comptable principal assignataire.
 

B.5. Budgets annexes 

B.5.1. Définition  

Peuvent faire l’objet de budgets annexes, les opérations financières des services de l’État que la loi n’a pas dotés de la personnalité morale et dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix. Les créations ou suppressions de budgets annexes sont décidées par les lois de finances (Article 34 DLF).

B.5.2. Opérations définitives des budgets annexes

Tâche 1 : Retracer dans un tableau les opérations définitives des budgets annexes ouverts par la loi de finances, en faisant ressortir pour chaque budget, les prévisions initiales, le total net des crédits (après prise en compte des modifications intervenues en cours d’année) et les opérations définitives.

Tableau n°15 : Situation des opérations définitives des budgets annexes (en millions de francs CFA)

Tâche 2 : Commenter ce tableau.

Tâche 3 : Analyser, en se servant des tableaux ci-après, chaque budget annexe en présentant ses recettes, ses dépenses et ses résultats.

Tâches : Indiquer comment a été assuré l’équilibre de chaque budget annexe et commenter.

Examiner la situation de chaque budget annexe au regard de la nature de ses recettes. Un budget annexe qui a comme recette essentielle ou totale la subvention du budget général n’a aucune autonomie financière ; il n’est donc pas un véritable BA.

B.6.    Comptes Spéciaux du Trésor

B.6.1.     Définition 

Les Comptes Spéciaux du Trésor (CST) concernent des dépenses qui bénéficient d’une affectation particulière de recettes par dérogation au principe de non-affectation et des opérations qui présentent un caractère temporaire (par exemple, l’octroi d’un prêt qui doit donner lieu à remboursement).

D’après l’article 36 de la Directive n°06, les CST ne peuvent être ouverts que par une loi de finances. 

B.6.2.     Catégories de CST 

L’article 36 de la Directive énumère six (6) catégories de CST :

• les comptes d’affectation spéciale ;
• les comptes de commerce ;
• les comptes de règlement avec les Gouvernements ou autres organismes étrangers ;
• les comptes de prêts ;
• les comptes d’avances ;
• les comptes de garanties et d’avals. 

B.6.3. Exigences en matière de CST

Sous réserve des règles particulières liées à l’ouverture de chaque CST, les opérations des CST (dépenses et recettes) sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général.

Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque CST est reporté d’année en année (les crédits du budget général ne bénéficient pas de cette souplesse). Toutefois, les profits et les pertes constatés sur les catégories de CST, à l’exception des comptes d’affectation spéciale, sont imputés aux résultats de l’année (dans la loi de règlement).

Sauf dérogations prévues par une loi de finances, il est interdit d’imputer directement à un CST des dépenses résultant du paiement des traitements ou indemnités à des agents de l’État ou à des agents des collectivités, établissements publics ou entreprises publiques.

• Les comptes d’affectation spéciale (opérations définitives) ont trait à des opérations de montants importants. 
  Exemples : Compte d’emploi de la redevance pour radio et télévision ; compte de gestion des produits de privatisation, etc.
• Les comptes d’affectation spéciale dont les opérations sont temporaires ont trait à de faibles montants comparés au CAS relatifs à des opérations définitives.
  Exemples : Avances ou prêts au profit d’un secteur public non doté de l’autonomie financière
• Les comptes de commerce
  Exemples : Activité de nature industrielle ou commerciale de faible importance (achat-vente) ;
  Activités commerciales des établissements pénitentiaires, approvisionnement de l’armée en produits pétroliers, etc.
• Les comptes d’avances
  Exemples : Avances aux collectivités locales (accordées en contrepartie de la règle de l’unité de trésorerie)
  Avances aux budgets annexes
  Avances de quelques mois, remboursées avant le 31 décembre
• Les comptes de prêts
  Prêt d’une durée de plus de deux ans 
  Avance ayant fait l’objet d’une consolidation
  Exemples : Prêts accordés à des États étrangers en vue de faciliter l’achat de biens d’équipements,
  Prêts à la Caisse Française de Développement qui finance des opérations dans les États étrangers
• Schéma d’analyse des CST

Tâche 1 : Faire le point des CST qui fonctionnent en années n en indiquant :

• les CST supprimés ;
• les nouveaux CST créés ;
• le nombre de CST existants.

Tâche 2 : Retracer dans un tableau l’évolution du nombre de CST depuis 5 ans par exemple. Ce tableau permet de dégager les CST les plus nombreux. Couplé avec le tableau qui suit et d’autres informations disponibles, il permet de connaître les CST qui font un volume important et les structures (Ministères) qui les gèrent. 

Tableau n°16 : Évolution des résultats des CST sur les 5 dernières années

Tâche 3 : Faire le point des CST supprimés et des CST ouverts au cours de la gestion en examen.

Tâche 4 : Présenter dans un tableau synthétique pluriannuel les résultats d’exécution des CST. 

Tableau n°17 : Résultats d’exécution des CST de n-2 à n

Cette présentation permet d’avoir dans un seul tableau l’ensemble des produits imputés, les dépenses exécutées et le solde, d’indiquer la contribution des CST à l’équilibre des opérations budgétaires et de focaliser l’attention sur les seuls comptes ayant un volume financier important ou qui connaissent des évolutions notables.

Tâche 5 : Présenter et analyser les résultats pour les catégories de CST qui ont un volume financier important en suivant le cheminement qui suit :

• faire la synthèse des opérations de chaque catégorie de comptes dans un tableau

Tableau n°18 : Tableau de synthèse des opérations des CST

• Analyser la justification du recours aux CST ;
• Présenter les résultats d’ensemble de la catégorie ;
• Indiquer les évolutions qui caractérisent les différents comptes et surtout les causes et les conséquences de ces évolutions (modification des recettes affectées, prélèvement en faveur du budget général, évolution des impayés, etc.). Il convient d’insister sur un résultat particulier, anormal ou le caractère inéluctable de certaines évolutions ;
• Présenter la gestion des différents comptes de la catégorie en mettant l’accent sur les prévisions et réalisations de recettes, les écarts, les produits qui ont le plus connu d’évolution, les causes de ces écarts, leurs conséquences, les prévisions de dépenses, les dépenses exécutées, leur évolution, le rythme de progression des dépenses par rapport au rythme de progression des crédits, le taux de consommation des crédits, son évolution, les soldes et leur évolution. Si nécessaire, procéder à l’examen des pièces justificatives de certaines opérations pour être plus édifié ;
• Pour les comptes d’affectation spéciale, relever les comptes qui présentent des opérations d’une nature particulière qui méritent qu’on s’y attarde (exemple, ouverture d’un compte relatif au financement de l’accession à la propriété, ouverture d’un compte pour la gestion des recettes de privatisation) et ceux sur lesquels sont imputées des dépenses qui normalement ne devraient pas y figurer (exemple, imputation d’une dépense de personnel). Vérifier que le CGAF ne fait pas à tort masse des comptes d’affectation spéciale opérations définitives et des comptes d’affectation spéciale opérations temporaires ;
• Pour les comptes de commerce, vérifier qu’ils constituent bien le support d’opérations d’achats et de vente, conformément aux prescriptions de la Directive et qu’ils ne financent ni dépenses de rémunération ou d’investissement, ni prêts ou avances ;
• Pour les comptes d’avances et les comptes de prêts, se faire communiquer la liste des prêts et des avances en cours. Contrôler que leur montant correspond au solde du compte. S’assurer que les prêts et avances sont remboursés à l’échéance et qu’il n’existe pas d’avance en cours depuis plus de deux ans ; 
• Tenir compte de toutes les exigences liées à la gestion des CST ;
• Examiner l’articulation des opérations du compte avec celles du budget général en identifiant, d’une part, les cas où les CST s’ajoutent au budget général pour financer une même action (financement conjoint), d’autre part, ceux où ils se substituent au budget général (fonds d’investissement dans une opération financée, par ailleurs, par le budget général) ; 
• Mettre en évidence les flux éventuels entre budget général et CST, en observant si un versement au compte spécial a été différé, ou un prélèvement du CST au profit du budget général opéré.

Tâches 5 : Mesurer dans quelle proportion l’ensemble des CST a contribué à déterminer le solde des lois de finances et se prononcer sur leurs justifications et leur régularité au regard des dispositions de la Directive relative aux lois de finances. 

POINTS D’ATTENTION
La première mission des Rapporteurs est d’exposer les résultats de l’exécution du budget. 
Les analyses et commentaires sur le résultat de l’exécution sont importants car elles permettent de comparer les prévisions budgétaires aux réalisations, en se basant sur les résultats comptables de l’année.
1.  L’analyse des crédits et des dépenses et de leur évolution d’une année à l’autre doit se faire au minimum par programme/dotation et par nature. Mais, les résultats peuvent également être présentés et analysés par partie car c’est à ce niveau que sont mieux appréciés les objectifs économiques. Il peut être également nécessaire de donner des indications par chapitre et dans certains cas par article. 
2. Les Rapporteurs doivent tenir compte des modifications de structures (regroupement, éclatement…) ou de législation qui induisent des changements significatifs dans l’évolution des crédits et des dépenses d’une année à l’autre. Dans ce cas, il convient d’établir les comparaisons à structure constante, en modifiant les prévisions et les résultats des années précédentes pour les rendre homogènes avec ceux de l’année sous revue.
3. Afin de dégager les évolutions significatives, il est nécessaire de se reporter aux lois de finances et aux documents budgétaires. Le rapprochement des crédits initiaux avec ceux de la précédente loi de finances permet de déceler les grandes orientations de la politique gouvernementale. Cette étude sera facilitée par les comparaisons des taux d’évolution des grandes masses du budget considéré et du budget général ou du Produit Intérieur Brut (PIB).
    Pour mener à bien cette étude, les Rapporteurs trouveront d’utiles informations dans le rapport économique et financier déposé par le Gouvernement à l’appui des lois de finances, dans les rapports des commissions parlementaires et dans les documents retraçant les discussions parlementaires.
    S’agissant des crédits rectifiés par des lois de finances rectificatives, les documents budgétaires et les rapports des Rapporteurs généraux des commissions parlementaires contiennent, en général, des renseignements précis sur les difficultés d’exécution qui nécessitent les ouvertures complémentaires. Au-delà des explications déjà fournies au Parlement, ces rapports pourraient contenir les orientations ou les échecs qui auraient été passés sous silence. Ainsi, les ouvertures complémentaires répétées, année après année, peuvent témoigner d’erreurs récurrentes dans les estimations initiales.

4. Crédits disponibles et dépenses effectives feront l’objet d’un examen attentif. Il faudra examiner les taux de consommation des crédits disponibles (1) et souligner ceux qui paraissent aberrants.
    Il faudra en particulier vérifier que les crédits complémentaires ouverts par les lois de finances rectificatives étaient nécessaires ou que les annulations étaient justifiées. On recherchera les raisons de la faiblesse des taux de consommation qui peuvent être d’ordre politique (par exemple l’annonce anticipée d’une action), administratif (ouverture ou rattachement de fonds de concours trop tardifs), budgétaire (« gel de crédits pendant une période de l’année, surestimation des besoins) ou technique. Il faudra souligner les aggravations subites et significatives d’une année à l’autre ou au contraire les insuffisances chroniques.
    Les raisons de ces insuffisances seront recherchées auprès des services gestionnaires, notamment pour les domaines que le Gouvernement avait mis en exergue au moment du vote de la loi de finances.
    Même si les ouvertures de crédits n’imposent aucune obligation de dépenses, un écart important entre les prévisions et les résultats vide de sens la discussion parlementaire et traduit le plus souvent l’échec de la politique envisagée. Des explications seront donc demandées aux gestionnaires.
5. Les opérations principales menées dans l’année devront être signalées. On en donnera les caractéristiques en indiquant les circonstances de fait qui ont influé sur leur réalisation (exemples : nombre et montant des prêts distribués, bénéficiaires d’aides, gros investissements)

6. Enfin les notes d’exécution doivent indiquer de façon explicite, soit sous forme d’un encadré synthétique, soit par une mention de quelques lignes dans les apostilles, les observations à retenir dans la synthèse finale. Cette présentation permet à la Cour de se prononcer directement sur les propositions de mention qui pourraient figurer dans le rapport.

ANNEXE

Tableau n°19 : Tableau des recettes budgétaires – Prévisions et recettes effectives (En millions de francs CFA)

L’article 10 de la DLF fait obligation d’évaluer le montant des produits divers et des autres types de recettes en loi de finances de l’année.

C.    OPÉRATIONS DE TRÉSORERIE

4.29.    La trésorerie des organismes publics est constituée de l’ensemble des fonds disponibles à un moment donné pour le paiement des dépenses.

4.30.    Le Trésor public doit financer chaque année, d’une part, les opérations budgétaires d’exécution des lois de finances et, d’autre part, les opérations de trésorerie.

4.31.    Les opérations de trésorerie comprennent (article 55 DRGCP) :

• les opérations d’encaissement et de décaissement ;
• l’approvisionnement et le dégagement en fonds des caisses publiques ;
• l’escompte et l’encaissement des traites et obligations émises au profit de l’État dans le cadre de la réglementation en vigueur ;
• la gestion des fonds déposés par les correspondants et les opérations faites pour leur compte ;
• les tirages sur financements extérieurs, l’émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts publics à court, moyen et long termes ;
• les opérations de prêts et avances ;
• l’encaissement des produits des cessions d’actifs.

4.32.    L’équipe chargée du contrôle de la trésorerie appréciera en conséquence les différentes rubriques ci-dessus citées en vue de déterminer les résultats d’exécution de ces opérations et d’en tirer les informations utiles. 

Définitions
Unité de trésorerie :

4.33.    Tous les fonds des organismes publics sont obligatoirement déposés au Trésor qui est seul chargé de leur gestion. L’État recueille ainsi, au titre des dépôts des correspondants du Trésor, des fonds provenant des collectivités locales et des établissements publics. L’unité de trésorerie entre tous les organismes publics fait que les excédents temporaires des uns compensent les déficits temporaires des autres.

4.34.    L’État peut consentir aux organismes publics des avances pour remédier à leurs difficultés temporaires de trésorerie.

Unité de caisse :

4.35.    Un poste comptable dispose, d’une seule caisse, d’un seul compte courant bancaire ou postal, quel que soit le nombre d’unités administratives dont il assure la gestion, sauf dérogation expresse du Ministre chargé des finances.

D.    RÉSULTATS DE L’EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES

4.36.    Au regard des Directives relatives à la gestion des finances publiques dans l’espace UEMOA, la comptabilité permet de déterminer trois types de résultats :

• le résultat de la comptabilité budgétaire ;
• le résultat de type patrimonial ;
• le découvert du Trésor.

4.37.    La comptabilité budgétaire dégage un résultat correspondant à la différence entre les recettes encaissées et les dépenses ordonnancées sur le budget général et les Comptes Spéciaux du Trésor au titre de l’année considérée (article 72 alinéa 4 de la DRGCP).

4.38.    Il convient de préciser que les opérations sont enregistrées dans l’optique encaissements et décaissements.

4.39.    Les dépenses comptabilisées correspondent aux dépenses ordonnancées et visées quand il s’agit de dépenses soumises à l’ordonnancement préalable, aux dépenses payées quand il s’agit de dépenses sans ordonnancement préalable.

4.40.    La comptabilisation des dépenses après ordonnancement est faite par l’intermédiaire de compte de tiers soldés au moment du règlement.

4.41.    Si nous désignons par E les recettes encaissées et par D les dépenses ordonnancées et visées + les dépenses payées sans ordonnancement préalable, la formule du résultat d’exécution est la suivante :
E = encaissements
D = dépenses ordonnancées et visées + les dépenses payées sans ordonnancement
S = solde d’exécution
S = E - D

4.42.    Il convient de rappeler que, selon l’article 8 de la DPCE et à l’article 44 DRGCP, la liste des dépenses payables sans ordonnancement préalable est arrêtée par le Ministre chargé des finances.

4.43.    Peuvent entrer dans cette catégorie, les dépenses concernant :

• les intérêts des emprunts ;
• les arrérages de pensions ;
• les dégrèvements sur contributions directes ;
• les remboursements sur produits divers ;
• les frais de poursuite et de contentieux ;
• les frais de justice ;
• etc.

4.44.    Le résultat patrimonial est dégagé à partir des opérations sur droits constatés retracés en classes 6 et 7.

4.45.    Le découvert du Trésor représente le résultat au sens de la loi de règlement. Il est constitué des soldes des opérations suivantes :

• les opérations du budget général ;
• les opérations des comptes spéciaux clos dans l’année ;
• les opérations des comptes spéciaux systématiquement soldés en fin d’année ;
• les opérations ayant un caractère de pertes et profits.

D.1. besoin de financement

4.46.    Le besoin de financement correspond à l’excédent des emplois de trésorerie de l’année sur le montant des ressources de trésorerie acquises au cours de la même période.

4.47.    Au déficit d’exécution, il convient d’ajouter les charges propres de la trésorerie notamment celles qui résultent des opérations relatives à l’amortissement et à l’indexation de la dette. 

D.2. Charges de trésorerie

*Article 23 DTOFE : Les restes à payer sont constitués de toutes les liquidations non réglées. Ils comprennent les fonds en route et les arriérés de paiement. Les fonds en route sont constitués de toutes les liquidations non réglées de moins de trois mois. Les arriérés sont constitués de toutes les liquidations non réglées au-delà de trois mois.
D.3. Ressources de trésorerie

D.3. Ressources de trésorerie

D.4. Ressources de financement

4.48.    La couverture du besoin de financement est assurée pour l’essentiel par les emprunts, les ressources collectées sur le marché et par les ressources provenant des dépôts des correspondants du Trésor.

D.4.1.     Les emprunts

4.49.    Ce sont des dettes contractées sur le marché des capitaux par l’État.

D.4.2.     Les dépôts des correspondants du Trésor

4.50.    Ils constituent une dette à très court terme de l’État et ne contribuent que marginalement à la couverture du besoin de financement de l’État. C’est la variation de ces dépôts d’une année sur l’autre qui contribue ou non à cette couverture.

D.4.3.     Les effets et liquidités

4.51.    Il s’agit d’apprécier les soldes de comptes relatifs aux effets et liquidités et de vérifier que ces comptes constituent une ressource de trésorerie.

D.4.4.     Les bons du Trésor

4.52.    Il s’agit de titres d’emprunt à court terme émis par l’État (Trésor public) et placés auprès du public (bons sur formules) ou des organismes financiers (bons en compte courant).

D.4.5.    Le tableau de financement

4.53.    Il s’agit de réunir, dans un même tableau, les besoins et les ressources de financement pour apprécier l’origine et l’affectation des fonds.

Commentaires

Tâche : Examen analytique    

Par le procédé de l’examen analytique, nous pouvons rapprocher les chiffres de plusieurs années ou de deux années consécutives. L’étude de l’évolution du déficit public, du besoin en fonds de roulement et des ressources de trésorerie permet au Gouvernement d’engager des réformes économiques importantes.
Exemple : 

Tableau n°20 : Tableau sur l’évolution du déficit (en milliards de francs CFA)

NB : Tenir compte des critères de convergence relatifs au ratio solde budgétaire global qui doit être supérieur ou égal à -3% et au ratio de l’encours de la dette intérieure et extérieure qui ne doit pas excéder 70% du PIB

E.    GESTION DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES

4.54.    L’exécution des lois de finances nécessite l’intervention du pouvoir réglementaire. L’autorisation législative ne peut être donnée dans certaines circonstances en raison de l’absence du Parlement ou de la lenteur de ses travaux. La loi organique prévoit ainsi des cas où l’autorisation budgétaire en dépenses, autrement dit les crédits votés par le Parlement, peut être modifiée par l’Exécutif.

4.55.    Le rôle de la Juridiction Financière est de contrôler si les conditions posées par la loi organique sont respectées. Ces modifications affectent, d’une part, le montant des crédits et, d’autre part, la répartition des crédits. Il convient, en outre, d’examiner le cas des Autorisations d’Engagement. 

E.1. Les actes modifiant le montant des crédits

4.56.    Le volume des crédits tel que fixé par les LFI et modifié éventuellement par les LFR, peut être affecté, en augmentation ou en diminution, par des mesures réglementaires.

E.1.1.    L’augmentation du montant des crédits

E.1.1.1. Le report des crédits de l’exercice précédent

4.57.    En principe et en application du principe de l’annualité budgétaire, tout crédit non consommé au 31 décembre doit être annulé. Le report de crédit est donc une exception à ce principe.

4.58.    La loi organique prévoit les crédits qui peuvent être reportés. Il s’agit des AE disponibles sur un programme à la fin de l’année et des Crédits de Paiement disponibles sur opérations en capital. Il faut signaler que les reports sont faits par décret pris en Conseil des Ministres sur rapport du Ministre chargé des Finances. Ce rapport du ministre évalue et justifie les ressources permettant de couvrir le financement des reports sans dégradation du solde autorisé du budget de l’année.

4.59.    Les Rapporteurs doivent examiner les décrets de report pour faire ressortir leur montant. En effet, les reports de crédits faussent la comparaison entre la LFI et son exécution puisqu’ils peuvent porter sur des montants importants. De même, les Rapporteurs doivent indiquer l’origine des crédits reportés et les références des décrets de report. Leur date est importante car s’ils sont pris tardivement, ils retardent la reddition des comptes définitifs de l’État et laissent les Ordonnateurs dans l’incertitude quant au montant des crédits dont ils pouvaient disposer.

4.60.    Enfin, les Rapporteurs doivent s’assurer que les reports de crédits, s’ils dérogent à l’annualité budgétaire, respectent la règle de la spécialité budgétaire. Ainsi, le montant des crédits ouverts sur n doit être identique par imputation budgétaire, à celui des crédits non consommés sur n-1.

E.1.1.2. LES décrets d’avances

4.61.    Les décrets d’avances permettent d’ouvrir, dans les cas définis par la loi organique, des crédits additionnels à ceux prévus par la loi de finances. Ils sont pris en Conseil des Ministres en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national. Le Parlement en est immédiatement informé et un projet de loi de finances portant ratification de ces crédits est déposé dès l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement (Article 23 DLF).

4.62.    Le Gouvernement doit déposer immédiatement un projet de loi de finances portant ratification des crédits ouverts ou à l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement.

4.63.    On peut signaler qu’avant de recourir aux décrets d’avances, le Gouvernement peut utiliser le crédit global pour dépenses accidentelles pour faire face à des dépenses urgentes et imprévues. Il est fait recours à des décrets d’avances si ce crédit est épuisé.

4.64.    Dans leurs investigations, les Rapporteurs demandent le rapport du Ministre des Finances qui doit précéder le décret. Ils devront s’assurer aussi qu’il y avait urgence en rapprochant la date d’ouverture des crédits de celle de leur consommation.

4.65.    S’il n’y a pas urgence, la procédure appropriée est celle de la LFR et non celle des décrets d’avances.

E.1.1.3. LES ouvertures de crédits au titre de fonds de concours

4.66.    Les fonds de concours sont versés par des personnes physiques ou morales pour concourir, avec ceux de l’État, à la couverture de dépenses spécifiées.

4.67.    La DLF y inclut les dons et les legs alors qu’ils sont des offres désintéressées. 

4.68.    Le rattachement de fonds de concours est une mesure réglementaire car c’est un arrêté du Ministre chargé des finances qui ouvre un crédit égal au montant du versement au chapitre concerné.

4.69.    Les Rapporteurs vérifieront si les fonds rattachés sont conformes à la définition qu’en donnent les textes et que leur destination, telle qu’elle ressort de l’intitulé du chapitre de rattachement, voire de l’objet des dépenses effectives, est bien conforme à l’intention de la partie versante.

E.1.1.4. LES rétablissements de crédits

4.70.    Les rétablissements de crédits sont définis comme des procédures permettant d’affecter les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires et les recettes provenant de cessions ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires.

4.71.    Ce peut donc être le cas d’un fonctionnaire qui, à la suite d’un changement d’affectation, a perçu deux traitements et qui reçoit un ordre de reversement concernant le premier traitement. C’est aussi le cas d’un service qui acquiert un immeuble et, s’apercevant qu’il n’en a pas besoin, décide de le revendre. À titre dérogatoire, on lui permet de bénéficier directement du produit de la vente qui, normalement, devrait être porté en recette au budget général et sans affectation.

4.72.    Le travail des Rapporteurs sera de vérifier s’il n’y a pas de confusions qui auraient été faites entre les rétablissements de crédits résultant de trop-perçus et ceux résultant de cessions.

E.4.2.    LES Annulations de crédits

4.73.    Tout crédit qui devient sans objet en cours d’année peut être annulé par arrêté du Ministre chargé des finances, après avis du Ministre intéressé (article 25 DLF). 

4.74.    Les crédits devenus sans objet et donc susceptibles d’être annulés par arrêtés ne sont normalement que les crédits devenus sans objet par suite d’une surévaluation dans les prévisions ou par suite d’une survenance d’événements imprévus lors du vote de la loi de Finances Initiale et qui font qu’il est impossible d’utiliser ces crédits ou de les utiliser intégralement aux dépenses pour lesquelles ils ont été ouverts.

4.75.    Le ministre chargé des finances peut également annuler un crédit pour prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire et financier de la loi de finances (article 67 DLF).

4.76.    Toute autre annulation doit être actée par une loi de finances rectificative. Il s’agit :

• d’annulations pour diminuer les concours budgétaires de l’État à des organismes ou à des actions déterminées, en dépit des engagements pris ;
• d’annulations qui compensent les montants de crédits ouverts par décrets d’avances.

4.77.    Dans leurs investigations, les Rapporteurs devront s’assurer que les crédits annulés étaient réellement sans objet. Ainsi, des dépassements de crédits sur un chapitre affecté par des annulations montrent que les crédits annulés n’étaient pas sans objet.

4.78.    Ils devront aussi identifier l’hypothèse inverse, à savoir le cas où des crédits ont été systématiquement surévalués afin de permettre de constituer une « réserve » dans laquelle l’administration peut, par voie d’annulation, puiser à d’autres fins.

4.79.    De même, ils devront s’assurer que les annulations qui ont servi à gager des ouvertures de crédits en lois de finances rectificatives ont correspondu à des crédits réellement devenus sans objet.

4.80.    Ils devront enfin s’assurer que les annulations sont faites pour prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire et financier de la loi de finances.

E.2. LES actes modifiant la répartition des crédits

4.81.    Les lois de finances répartissent les crédits budgétaires qu’elles ouvrent entre les différents Ministères et institutions constitutionnelles. Les crédits sont spécialisés par programme (article 12 DLF).

4.82.    La répartition des crédits ouverts par une loi de finances ne peut être modifiée en cours d’année que dans le respect des procédures prévues par la DLF :

• les transferts ;
• les virements de crédits ;
• les réaménagements de crédits à l’intérieur d’un même programme.

4.83.    Toutefois, à l’intérieur d’un même programme, l’Ordonnateur peut procéder à la modification de la nature des crédits en vertu du principe de la fongibilité. 

E.2.4. LES transferts de crédits

4.84.    Les transferts de crédits modifient la répartition des crédits budgétaires entre programmes de Ministères distincts. Ils sont autorisés par décret pris en Conseil des Ministres sur rapport conjoint du Ministre chargé des finances et des Ministres concernés (article 21 alinéa 2 DLF).

4.85.    Les modifications de la répartition des crédits ne modifient pas la nature de la dépense mais seulement la détermination du service responsable de son exécution. 

4.86.    Ils sont en général, justifiés par une modification de la structure des services ou par la nécessité de centraliser l’exécution des dépenses.

4.87.    Dans les cas de transferts, les Rapporteurs devront vérifier que la nature de la dépense n’est pas modifiée.

4.88.    Les Rapporteurs doivent également s’intéresser aux conséquences que comportent les transferts, le cas échéant. 

E.2.2. Les virements de crédits

4.89.    Les virements de crédits modifient la répartition des crédits budgétaires entre programmes d’un même Ministère. 

4.90.    S’ils ne changent pas la nature de la dépense, ils sont pris par arrêté interministériel du Ministre intéressé et du ministre chargé des finances. Dans le cas contraire, ils sont autorisés par décret sur rapport conjoint du Ministre chargé des finances et du Ministre concerné.